Het voorzorgsbeginsel: bij twijfel niet inhalen?

Blog

Om maar meteen met de deur in huis te vallen: het voorzorgsbeginsel betekent niet ‘bij twijfel niet inhalen’. Het is dus niet zo dat ieder (potentieel) milieu- of gezondheidsrisico met een beroep op het voorzorgsbeginsel kan worden verboden. Maar wat houdt het beginsel dan wel in? Hoewel het voorzorgsbeginsel in artikel 191 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie is gecodificeerd, ontbreekt een wettelijke definitie. Dat is opmerkelijk, omdat het voorzorgsbeginsel één van de belangrijkste beginselen op het gebied van milieurecht en -beleid is geworden. In de literatuur wordt het voorzorgsbeginsel gedefinieerd als ‘de plicht om proportionele en effectieve actie te ondernemen tegen ernstige of onomkeerbare (milieu)schade, als op basis van de best beschikbare wetenschap deze schade te vermoeden, maar niet te garanderen is.’ Dat het moet gaan om proportionele en effectieve actie suggereert eigenlijk al dat van ‘bij twijfel niet inhalen’ geen sprake is. Het voorzorgsbeginsel, en de toepassing ervan, kent veel meer nuance.

Die nuance volgt ook uit een mededeling van de Europese Commissie (‘de EC’) over het beginsel. Toepassing van het voorzorgsbeginsel is volgens de EC alleen gerechtvaardigd als aan drie noodzakelijke voorwaarden wordt voldaan:

1. de bepaling van de schadelijke gevolgen;
2. de evaluatie van de beschikbare wetenschappelijke gegevens, en;
3. de mate van wetenschappelijke onzekerheid.

Aan de beslissing om het voorzorgsbeginsel toe te passen, moeten volgens de EC vervolgens drie specifieke beginselen ten grondslag liggen:

1. een zo volledig mogelijke wetenschappelijke evaluatie en, indien mogelijk, de mate van wetenschappelijke onzekerheid;
2. een evaluatie van het risico en de potentiële gevolgen van niet-handelen, en;
3. de deelname van alle betrokken partijen aan de studie van de voorzorgsmaatregelen, zodra de resultaten van de wetenschappelijke evaluatie en/of risico-evaluatie beschikbaar zijn.

Ten slotte moet rekening worden gehouden met de algemene beginselen van risicobeheer, waaronder het beginsel dat de genomen maatregelen in verhouding dienen te staan tot het nagestreefde beschermingsniveau en het beginsel dat de maatregelen in het licht van de wetenschappelijke ontwikkeling steeds opnieuw moeten worden bekeken. In dat kader is relevant dat de EC het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico primair een politiek-bestuurlijke taak vindt.

Oftewel, er moet nogal wat worden afgewogen in het kader van het voorzorgsbeginsel en het primaat ligt bij de politiek. Dat zou zich logischerwijs moeten vertalen in terughoudende rechtspraak, maar niets is minder waar in de recente kort gedingen waarin verboden werden gevorderd op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen door lelietelers. Wat bijvoorbeeld de Noord-Nederlandse voorzieningenrechter en de Limburgse voorzieningenrechter in feite doen, is onder verwijzing naar de belangenafweging (soms vérgaande) verboden op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen opleggen. Grondslag daarvoor is willekeurig door de betreffende omwonenden bij elkaar gezocht (veelal internationaal) onderzoek, waaruit in meer of mindere mate volgt dat het gebruik van bepaalde specifieke gewasbeschermingsmiddelen gezondheidsrisico’s met zich kan meebrengen. Belangrijke kanttekening daarbij is dat de onderzoeken veelal zijn verouderd en in een aantal gevallen zien op gewasbeschermingsmiddelen die al (tientallen) jaren niet meer mogen worden gebruikt in de EU. De onderzoeken zeggen in ieder geval zonder uitzondering niets over de concrete risico’s die de betreffende omwonenden lopen. Daar is namelijk geen onderzoek naar gedaan. Daarbij komt dat uit Nederlands onderzoek volgt dat er (in ieder geval momenteel) geen onaanvaardbare risico’s aanwezig zijn (waarbij ik opmerk dat er wel ‘zorgen’ zijn). Toch laten deze voorzieningenrechters zich – op basis van een in meer of mindere mate subjectieve vrees van de omwonenden – verleiden tot verboden op het gebruik van wettelijk toegestane middelen in een poging om de omwonenden te beschermen tegen wat op z’n best kan worden omschreven als een onbepaald mogelijk toekomstig gevaar.

Bijzonder genoeg wordt door deze voorzieningenrechters ook niet of nauwelijks getoetst aan de voorwaarden voor de onrechtmatige daad, terwijl de vordering van de omwonenden daarop wel is gestoeld. De Limburgse voorzieningenrechter gaat zelfs zo ver dat hij oordeelt dat een verbod voor onbepaalde tijd kan worden toegewezen op grond van het voorzorgsbeginsel en dat toetsing aan (de vereisten voor) de onrechtmatige daad daarom ‘niet meer nodig’ is. De voorzieningenrechter toetst echter ook niet aan (de voorwaarden van) het voorzorgsbeginsel. Dat is behalve onzuiver, ook gevaarlijk. Het is onzuiver, omdat in de Limburgse kwestie aan geen van de vereisten van het voorzorgsbeginsel lijkt te worden voldaan. Er heeft bijvoorbeeld geen ‘zo volledig mogelijke wetenschappelijke evaluatie’ plaatsgevonden en de schadelijke gevolgen zijn niet bepaald, om zomaar twee voorbeelden te noemen. Het is gevaarlijk, omdat deze werkwijze uitnodigt tot het opleggen van (vergaande) verboden op vrijwel alle economische activiteiten die schadelijk zouden kunnen zijn voor bijvoorbeeld milieu of gezondheid. Dat is (in ieder geval primair) niet de taak van de rechter, maar de taak van de politiek.

Het hof Arnhem-Leeuwarden en de Oost-Brabantse voorzieningenrechter zijn overigens kritischer in de belangenafweging. Met name omdat de betreffende telers allerlei voorzorgsmaatregelen troffen tegen mogelijke risico’s. En omdat zowel de Gezondheidsraad als het RIVM na recent onderzoek niet tot een (totaal)verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen hebben geadviseerd. Toch leggen ook deze rechterlijke instanties uit voorzorg deelverboden op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op, terwijl niet daadwerkelijk aan het voorzorgsbeginsel wordt getoetst. De grondslag voor het opleggen van zo’n deelverbod lijkt bij het hof te zijn gelegen in het aanbod van de teler ter zitting om alleen de middelen te gebruiken die hij nodig heeft om de teelt te kunnen afronden. Alle andere middelen worden door het hof verboden. Een dergelijk aanbod deed de teler in de Oost-Brabantse kwestie echter niet, waardoor er geen grondslag is voor toewijzing van zo’n verbod. Strijd met het voorzorgsbeginsel of een onrechtmatige daad is in dat geval immers niet vast komen te staan. Toch legt ook deze voorzieningenrechter een deelverbod op, maar dat lijkt mij juridisch niet juist. Relevant in dat kader is nog dat het opleggen van een verbod (laat staan een verbod voor onbepaalde tijd) volgens de EC geen logisch gevolg is van strijd met het voorzorgsbeginsel. Eventuele maatregelen moeten immers proportioneel zijn en een verbod is dat niet zonder meer.

Hetgeen zojuist aan bod is gekomen, roept de vraag op of rechters überhaupt wel kunnen toetsen aan het voorzorgsbeginsel. In de literatuur werd eerder de conclusie getrokken dat het voorzorgsbeginsel ‘lastig te operationaliseren is, hetgeen temeer geldt voor een rechterlijke instantie’. Dat geldt zeker in kort geding, waar de mogelijkheid voor bewijsvoering beperkt is. Ook wordt de vraag opgeworpen wanneer voorzorgsmaatregelen nu mogelijk of verplicht zijn en welke dat dan zouden moeten zijn. Daarbij is een belangrijke vraag hoe zwaar de met een mogelijke schadelijke activiteit samenhangende economische voordelen mogen wegen bij de beslissing deze al dan niet toe te staan. Die vragen zijn volgens mij bij uitstek politiek, niet rechterlijk, waardoor ik me aansluit bij de zojuist geformuleerde conclusie in de literatuur.