De nieuwe Richtlijn herstel en afwikkeling van (her)verzekeraars

Blog

De richtlijn adresseert het versnipperde landschap van nationale herstel- en afwikkelingsregels en biedt een geharmoniseerde aanpak voor alle EU-lidstaten. Deze afstemming is cruciaal vanwege de grensoverschrijdende activiteiten van veel verzekeringsgroepen, die in het verleden tijdens financiële crises met juridische en procedurele onzekerheden te maken kregen. Door herstel- en afwikkelingsplanning verplicht te stellen, benadrukt de richtlijn het belang van voorbereiding, vroegtijdige interventie en gecoördineerde reacties op potentiële crises. Met deze tweeledige rol en de afstemming op Solvency II creëert de IRRD een toekomstgericht kader dat de rol van de verzekeringssector als fundament van het Europese financiële stelsel versterkt. In dit verband heeft de Europese Autoriteit voor Verzekeringen en Bedrijfspensioenen (‘EIOPA’) extra taken opgelegd gekregen en is zij verantwoordelijk voor het ontwikkelen van specifieke technische normen en richtsnoeren voor de verzekeringssector.

De Richtlijn herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen (Bank Recovery and Resolution Directive, ‘BRRD’), die eerder werd vastgesteld, diende als model voor de IRRD en biedt een kader voor het beheer van banken die dreigen failliet te gaan, met als doel de financiële stabiliteit te waarborgen. Waar de BRRD zich richt op banken en (bepaalde) beleggingsondernemingen, is de IRRD bedoeld voor verzekeraars en herverzekeraars. De IRRD is ontworpen met inachtneming van de unieke kenmerken van de verzekeringssector. De structuur van de IRRD is geïnspireerd op de eerdere implementatie van de BRRD, waarbij de nadruk ligt op de voorbereiding, afwikkeling en grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale autoriteiten.

Het huidige Nederlandse wettelijke kader

Sinds januari 2019 beschikt Nederland over een herstel- en afwikkelingskader voor verzekeraars, bekend als de Wet herstel en afwikkeling van verzekeraars. Deze wet verplicht verzekeraars om vooraf een herstelplan voor crisissituaties op te stellen. De Nederlandsche Bank (‘DNB’) fungeert als de bevoegde toezichthouder in Nederland. Met de IRRD in het vooruitzicht, zal de Nederlandse wetgever streven naar een implementatie die zo goed mogelijk aansluit bij het bestaande wettelijke kader.

Toepassingsgebied van de nieuwe Richtlijn herstel en afwikkeling van (her)verzekeraars

De richtlijn is van toepassing op EU-verzekeraars en herverzekeraars die onder Solvency II vallen, evenals hun EU-moederondernemingen, EU-verzekeringsholdings, gemengde financiële EU-holdings en bijkantoren van (her)verzekeraars buiten de EU die aan de specifieke voorwaarden voldoen. De richtlijn bevat ook regels en procedures voor essentiële dienstverleners wanneer de betrokken (her)verzekeraar in afwikkeling gaat. Voor verzekeringsgroepen is de afwikkelingsautoriteit gevestigd in de EU-lidstaat waar de moederonderneming of de groepstoezichthouder zich bevindt.

Veranderingen in de Nederlandse regelgeving

Hoewel Nederland al beschikt over een herstel- en afwikkelingskader, was dit in het grootste deel van de EU niet het geval. Het huidige Nederlandse regelgevingskader is grotendeels in overeenstemming met de IRRD en legt de nadruk op een ordelijke afwikkeling en de continuïteit van verzekeringsportefeuilles. Er zijn echter enkele gebieden waar de Nederlandse regelgeving duidelijk afwijkt van de IRRD, zoals de invoering van bredere vereisten voor crisis- en afwikkelingsplanning en een lagere drempel voor afwikkelingsaanvragen. Een nieuw element ten opzichte van het Nederlandse kader is dat de IRRD de solvent run-off introduceert als een nieuw afwikkelingsinstrument. De implementatie van de IRRD zal het huidige kader binnen de Wet op het financieel toezicht (‘Wft’) geheel of gedeeltelijk vervangen of aanvullen.

De IRRD introduceert ook nieuwe vereisten, zoals de verplichting dat ten minste 60 procent van de nationale markt onderworpen dient te zijn aan de verplichting tot het opstellen van een preventief herstelplan. DNB blijft zowel de nationale afwikkelingsautoriteit (National Resolution Authority, ‘NRA’) als de nationale toezichthouder (National Supervisory Authority, ‘NSA’) en zal nieuwe instrumenten, zoals de run-off tool, integreren in haar bestaande toolkit. De IRRD vereist dat DNB haar functie omtrent verzekeringsafwikkeling scheidt van haar toezichtfunctie op verzekeringen om feitelijke en potentiële belangenconflicten te vermijden. EIOPA suggereert dat dit kan worden bereikt door middel van een apart budget en gescheiden rapportagelijnen.

Verplichting om preventieve herstelplannen op te stellen

De IRRD vereist dat de nationale toezichthouder ervoor zorgt dat ten minste 60 procent van de Nederlandse verzekeringsmarkt verplicht is om preventieve herstelplannen op te stellen. Een herstelplan moet verschillende elementen bevatten, zoals een samenvatting met daarin materiële veranderingen, een beschrijving van de entiteit of groep, prudentiële financiële informatie over de onderneming, een raamwerk van herstelindicatoren en een reeks mogelijke herstelmaatregelen. De verzekeraar moet ook uitleggen hoe dit herstelplan is ontwikkeld en hoe het zal worden geactualiseerd, geïmplementeerd en gecommuniceerd. De nationale toezichthouder heeft negen maanden de tijd om het herstelplan te beoordelen aan de hand van specifieke criteria. De nationale autoriteit moet beoordelen of het aannemelijk is dat de herstelopties de financiële positie van de verzekeraar kunnen handhaven of herstellen, of ze snel en effectief kunnen worden uitgevoerd, en of ze in staat zijn om significante nadelige gevolgen voor het financiële systeem zoveel mogelijk te voorkomen.

De nationale toezichthouder zal de verzekeraar informeren over eventuele materiële tekortkomingen in het plan. De verzekeraar dient vervolgens binnen twee maanden het herstelplan te herzien en opnieuw in te dienen. Het indienen van een gewijzigd herstelplan kan op verzoek met een maand worden verlengd. De nationale toezichthouder kan de verzekeraar opdragen specifieke wijzigingen aan te brengen. Indien de verzekeraar er niet in slaagt de tekortkomingen te verhelpen, kan de nationale toezichthouder de verzekeraar verplichten om wijzigingen in het bedrijfsmodel aan te brengen of andere noodzakelijke maatregelen treffen.

Het herstelplan moet worden beoordeeld op ernstige macro-economische en financiële stresssituaties. Daarnaast moet het herstelplan regelmatig worden gecontroleerd en worden geïntegreerd in de bestaande governancestructuren. Indien de monitoring tot een herstelactie leidt, moet de verzekeraar de toezichthouder hiervan op de hoogte stellen. De nationale toezichthouder dient ook te worden geïnformeerd indien een dergelijke aanleiding zich voordoet, maar de verzekeraar besluit geen actie te ondernemen.

De moedermaatschappij is verantwoordelijk voor het opstellen van een preventief herstelplan voor de gehele groep. De mate waarin dochterondernemingen in dit plan moeten worden opgenomen, wordt voornamelijk bepaald door hun relevantie binnen de groep en binnen de markt in hun respectieve lidstaat. Indien een van de dochterverzekeraars aanzienlijk groter is of sterk verschilt van de rest van de groep, kan deze verplicht worden een eigen preventief herstelplan op te stellen.

De verplichting voor een verzekeraar om een herstelplan te hebben, is afhankelijk van de mogelijke gevolgen van zijn faillissement voor de economie en zijn polishouders. Het plan moet proportioneel zijn, waarbij rekening wordt gehouden met de aard van het bedrijf, zijn rechtsvorm en structuur, risico, omvang en complexiteit. Verzekeraars die aan de juiste criteria voldoen, kunnen in aanmerking komen voor een vereenvoudigde herstelplanverplichting met betrekking tot de inhoud en het detailniveau, evenals de indieningsdatum en -frequentie.

Verplichting om resolutieplannen op te stellen

De nationale afwikkelingsautoriteit moet ervoor zorgen dat ten minste 40 procent van de verzekeringsmarkt in de lidstaten is onderworpen aan het opstellen van een afwikkelingsplan. Tijdens het opstellen van dit plan wordt de verzekeraar ook ‘getest’ op afwikkelbaarheid.

Wanneer uit de uitgevoerde beoordeling van het resolutieplan blijkt dat er wezenlijke belemmeringen voor de afwikkelbaarheid van de betrokken verzekeraar bestaan, stelt DNB de verzekeraar daarvan schriftelijk in kennis. Na kennisgeving door de toezichthouder hebben verzekeraars vier maanden de tijd om maatregelen voor te stellen of de geïdentificeerde belemmeringen weg te nemen.

Afwikkeling wordt overwogen wanneer een verzekeraar failliet gaat of waarschijnlijk failliet gaat.

In de IRRD wordt uiteengezet dat een (her)verzekeraar onder verschillende omstandigheden als failliet of waarschijnlijk failliet wordt beschouwd: indien hij niet voldoet aan het minimumkapitaalvereiste of naar verwachting niet meer aan dit vereiste zal voldoen zonder een redelijke verwachting op herstel; indien hij niet langer voldoet aan de vergunningsvoorwaarden of ernstig tekortschiet in het nakomen van wettelijke verplichtingen, wat de mogelijke intrekking van de vergunning rechtvaardigt; als hij niet in staat is zijn schulden of verplichtingen te voldoen, inclusief betalingen aan polishouders of begunstigden, of waarschijnlijk binnenkort in een dergelijke situatie zal verkeren; of als er behoefte is aan buitengewone financiële overheidssteun.

Afwikkeling wordt in het algemeen belang noodzakelijk geacht als daarmee de afwikkelingsdoelstellingen op een evenredige en effectievere manier worden bereikt dan via een normale insolventieprocedure. Deze doelstellingen omvatten het beschermen van verzekeringnemers, begunstigden en eisers; het waarborgen van de financiële stabiliteit door besmetting te voorkomen en marktdiscipline te handhaven; het garanderen van de continuïteit van kritieke functies; en het beschermen van overheidsmiddelen door de noodzaak van buitengewone openbare financiële steun te minimaliseren.

Mogelijke resolutiehulpmiddelen

Indien de nationale afwikkelingsautoriteit van mening is dat de voorgestelde maatregelen van een (her)verzekeraar niet effectief zijn om de problemen met de afwikkelbaarheid aan te pakken, kan zij alternatieve maatregelen opleggen. Deze alternatieve maatregelen kunnen het herzien van financieringsovereenkomsten binnen de groep betreffen, het beperken van risicoposities, het opleggen van aanvullende informatievereisten, en het afstoten van activa of herstructureren van passiva. De nationale afwikkelingsautoriteit kan de verzekeraar ook verplichten om bepaalde activiteiten te beperken of stop te zetten, de ontwikkeling van bedrijfsonderdelen of producten te beperken, herverzekeringsstrategieën aan te passen, of juridische of operationele structuren te wijzigen. Daarnaast kan de nationale afwikkelingsautoriteit de oprichting van een moederverzekeringsholding verplicht stellen of een gemengde verzekeringsholding verplichten een aparte entiteit op te richten om de onderneming te controleren. Deze maatregelen zijn bedoeld om de afwikkelbaarheid van de verzekeraar te verbeteren en de financiële stabiliteit te waarborgen. (Her)verzekeraars kunnen in beroep gaan tegen deze besluiten, zodat zij de beslissingen van de afwikkelingsautoriteiten kunnen aanvechten.

Technische normen en richtlijnen

EIOPA zal technische normen ontwikkelen en richtsnoeren uitvaardigen over diverse belangrijke aspecten en specifieke onderwerpen van de IRRD. Dit omvat, maar is niet beperkt tot, het definiëren van methoden voor het bepalen van marktaandelen en het opstellen van een minimumlijst van kwantitatieve en kwalitatieve herstelindicatoren.

Conclusie en volgende stappen

De IRRD introduceert belangrijke wijzigingen in de regelgeving om de stabiliteit en veerkracht van de verzekeringssector in de hele EU, waaronder Nederland, te versterken. De richtlijn stelt uniforme normen vast voor herstel- en afwikkelingsplanning, met als doel het beschermen van polishouders en het gebruik van overheidsmiddelen tijdens crises te minimaliseren. EIOPA zal een belangrijke rol spelen bij het ontwikkelen van technische regelgevings- en uitvoeringsnormen om een consistente implementatie in alle lidstaten te garanderen.

Terwijl Nederland zich voorbereidt op de omzetting van de IRRD in nationale wetgeving, zal het zijn bestaande kaders moeten afstemmen op de nieuwe vereisten en de nieuwe afwikkelingsinstrumenten. Daarnaast moet zij de nieuwe afwikkelingsprocedures integreren om de crisisbeheersingscapaciteiten te versterken. De IRRD treedt in werking op 28 januari 2025, en lidstaten hebben tot 29 januari 2027 de tijd om de richtlijn in hun nationale wetgeving om te zetten.